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培训团在富士山世界遗产协会听课 李昕宇摄

 

培训团在富士箱根伊豆国立公园箱根访客中心交流学习 　　李昕宇摄

 

摩周湖国立公园 李昕宇摄

 

砂汤天鹅湖 张谊佳摄

 

阿寒摩周国立公园访客中心手作 张谊佳摄

 

硫磺山 李昕宇摄

 

 

张谊佳 李秀英

国家林业和草原局自然保护地管理司于2019年12月8日-21日，组织相关单位23人赴日本进行“世界自然遗产保护管理规划培训”。培训团访问了日本环境省自然保护局、东京都环境局、日光观光株式会社、富士山文化局、江户川大学、钏路湿原自然保护官事务所、钏路市观光协会事务局等机构，学习了日本国立公园发展历程、管理与运营、制度历史概要，日本自然公园财团、东京都自然公园、富士山自然遗产保护与管理、钏路湿原国立公园保护与管理、阿寒摩周国立公园特许项目等课程，考察了日光国立公园、富士箱根伊豆国立公园、钏路湿原国立公园、阿寒摩周国立公园、丹顶鹤自然公园等自然保护地。

　　

发展概况

从发展历程来看，日本最初对国立公园功能的主要认知是以满足国民的休闲游憩需求为主。日本政府于1931年出台了《国立公园法》，1934年，由日本政府首次指定濑户内海、云仙、雾岛为日本第一批国立公园。1957年，日本政府在《国家公园法》的基础上颁布了《自然公园法》，将国立公园、国定公园、都道府县立公园统称为“自然公园”，正式确立了自然公园体系。目前，日本建立了各类型自然公园共计401处，总面积556.7万公顷，占国土面积的14.74%。其中国立公园34处，面积219万公顷，约占日本国土面积的5.80%；国定公园56处，面积141万公顷，约占日本国土面积的3.73%；都道户县立公园311处，面积196.7万公顷，约占日本国土面积的5.21%。

　　

行政管理

日本的国立公园由环境省的自然保护局进行行政管理，下属的国家公园科负责具体工作，在不同地区设置自然保护事务所，执行《自然公园法》并落实实施细则。日本国立公园的主要保护管理人员都属于国家公务员——自然保护官。目前，环境省共配置了约300名自然保护官，分布于全国的国立公园。

　　

土地管理

日本的国立公园不仅含有国有土地，还有地方政府所有土地、私有土地，也有不少被用于农林业等的土地。日本国立公园内现有原住民约65万人，密度为每平方公里30人。为了解决公园内居民人口较多而带来的产权、财权、产业、管理各类复杂的利益关系，以确保管理权上的统一，日本政府颁发了《地域制自然公园制度》，从资源保存与永续利用角度对自然公园进行从严格保护到合理利用的“阶梯式”用地管理分区，其中最主要的实施方式是与居民签订《风景地保护协定》。也就是说，对于土地所有者而言，原住民们可以通过签订协定，获得税收方面的优惠，减少土地管理的经费，从而减轻了自己管理土地的负担。

　　

分类管理

日本每个国立公园都设有公园规划，并根据公园规划来决定国家公园内管理（地理分类）的强度和设施的安排。根据国立公园风景的品质，形成管理分区。陆地部分分为特别地域和普通地域两大类，海域部分分为海洋公园地区和普通区域两类，而陆地部分中，普通地域又分成第一类、第二类、第三类和普通区域四类。目前，日本国立公园中有13.1%的区域为特别保护区，12.8%的区域为第一类特别区，23.6%的区域为第二类特别区，23.5%的区域为第三类特别区，27.0%的区域为普通区域。在分区管理上，没有明确划分出严禁公众进入的区域，更多的管理是各分区的利用程度不同。

　　

资金投入

20世纪90年代，日本国立公园主要作为公共事业纳入国家预算体系，有稳定的财政基础，国立公园内的道路、公共厕所、植被恢复等公共事业的设施一般由国家投资建设。随着国立公园基础设施的逐步完善，日本国立公园近年来开始实施“执行者负担”的资金计划，即国立公园实施自然环境的区域保护和管理所需的必要费用，实行执行者负担、受益者负担、原因者负担的原则，而国家在预算内对执行区域保全事业的都道府县给予执行该保全事业所需费用的一部分的补助，减轻了国家的负担。近期，日本也正在研究向国民征收环境税，更好地保护国立公园环境并实现良性发展。

　　

合理利用

日本一直走在全世界国立公园的前列，因为日本建立国家公园的初衷就是保护为国民提供欣赏风景和游憩的场所。日本《自然公园法》的第一条就规定：“在保护优美的自然风景的同时，也要追求其利用价值的提高，并实现为国民提供保健、休养、教化等目的”。为使日本国立公园内的资源得到充分的利用，国家允许公共团体和个人按照国立公园的使用规划提供服务设施，但前提是这些服务设施的设计和布置不能破坏国立公园内的任何自然景观。目前，日本国立公园内，每年总计约有3亿人次进行登山、郊游、自然观察等活动。

　　

经济效益

日本国立公园一般不收取门票，游客中心、展望台等也不收费，但是公园内部的停车、特定景点的进入、专门的导游服务、餐饮、住宿等均需要收费，而且可以带动国立公园周边的住宿、餐饮、购物等旅游消费，因此旅游收入较为可观。2015年，日本政府通过《观光立国行动计划》修订版，将旅游业列为“拉动日本经济的支柱产业”。2016年访日外国游客在日本的消费总额高达3万亿日元，几乎等同于日本汽车零部件这一重要产业的出口总额。

　　

社区发展

国立公园内的原住民可以保持之前的生产生活方式不变。如，伊势志摩国立公园内普通地域内有捕鱼、养殖珍珠活动，阿寒摩周国立公园的阿寒湖和屈斜路湖（均属于第一种特别地域）内有养鱼、捕鱼利用活动，钏路湿原国立公园内有养殖奶牛活动。但是，国立公园内原住民的生产利用活动规模要维持在指定前的规模不变，不得擅自扩大规模或者新建生产生活设施。如，政府对伊势志摩国立公园和阿寒摩周国立公园内的捕鱼量没有限制，但如果当地居民需要修筑捕鱼设施，则需要提出申请，按国立公园事业审批规定进行审批。

　　

启示与借鉴

一是加强立法，坚持依法管理。日本国立公园有相当成熟的法律法规体系，各项事务都有法可依，因此在利用管理上，实现了法治，而非“人治”。借鉴日本的立法经验，中国需加强国家公园立法工作，加快推进完备的国家公园法律体系建设，通过立法实现以国家公园为主体的自然保护地体系引领和推动作用。

二是鼓励多方参与，形成合力发展。中国国家公园体制建设还处于试点起步阶段，各项管理工作千头万绪，关系错综复杂，迫切需要地方政府、社区居民、协会等各类不同利益相关者积极参与到国家公园的规划制定与日常管理工作中，通过多方参与，形成合力，促进国家公园的开发建设和有效保护。

三是合理利用自然资源，发展生态旅游。国家公园是国家的一种精神象征，是要在资源保护的前提下，让更多的人有机会欣赏、了解、热爱国家最具代表性和典型性的高品质资源，让每一位公众都有享受公共资源的权利。实现这一使命的途径就要依靠以探索人和自然和谐共处模式为宗旨的生态旅游。

四是实施特许经营管理，实现可持续发展。日本国立公园土地权属的特殊性使得公园土地的所有者作为公园的管理者对公园行使保护管理的权利和义务，这种参与模式使他们参与国立公园保护的同时也获得了国立公园带来的经济效益。中国资源丰富，人口众多，保护与利用协同规划为生态文明背景下中国国家公园未来发展提供了新思路。遵循“政府授权，管理与经营分离”的原则，建立健全特许经营制度，将相关经营委托给企业或个人，可以使国家公园管理机构的工作重心放在保护和管理上，同时保护原住居民权益，实现各产权主体共建国家公园、共享资源收益，形成可持续发展。

日本著名作家村上春树有句话：“每个人都有属于自己的一片森林，迷失的人迷失了，相逢的人会再相逢。”中国人崇尚尊重自然，天人合一。日本国家公园建设起步早，走在前面，中国正在前行的路上。相信，迟早我们会相逢。