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140多年后的2013年，中国决定，改革国内保护地制度，正式引入国家公园体制。“建立国家公园体制”八个字，最终出现在中共十八届三中全会的决定中。中国计划从2015年展开试点，2017年起全国陆续实施该体制。

这是一次巨大的改革。中国现有风景名胜区、自然保护区、森林公园、国家地质公园、水利风景区等各类保护地总面积达170万平方公里，占国土总面积的18%，是中国最美的国土。此次改革的实质，就是重建这18%国土的管理秩序。

一个多世纪前，美国创造了国家公园概念。1916年，美国在内政部下成立专门的国家公园管理局（National Park Service），并明确了国家公园的功能是：“在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源，并在保证子孙后代能够欣赏不受损害的上述资源的前提下，提供（当代人）欣赏上述资源的机会。”

在财新记者采访时接触到的学者中，普遍认为中国保护地管理处于混乱之中。这些保护地由国家旅游局、环保部、国土部、国家林业局、水利部等十几个部委和各级地方政府管理，彼此制度不同，管理割裂，重发展轻保护。

在中国，保护地管理长期没有专门法律，自然保护区和风景名胜区虽都出台了相应条例，但执行力严重不足，条例形同虚设。

在如此管理体制下，中国的最美国土大部分成为过度发展的旅游区，自然资产被一再破坏。不少保护地一再为各种社会工程让道，一改再改。

2008年，中国科学院生态环境研究中心曾对中国535个自然保护区作了问卷调查，分析其管理有效性，结果显示，满分为100分，535个自然保护区的平均分数为51.95，分数低于60分的保护区占69.35%，其中2000年以后新建保护区平均分数仅为40.66分。

调查报告认为，中国自然保护区管理水平总体偏低，保护绩效不佳，而保护区建立时间越短，管理效果越糟糕。

中国保护地管理必须改革，这是共识，但改革知易行难。

少有人知的是，如今归口城市建设部门管理的风景名胜区，在1979年最初设立时借鉴的正是美国国家公园的管理制度。对外交流中，国家级风景名胜区的英文被译为“National Park of China”（中国国家公园）。

然而，最终国家级风景名胜区过度的旅游功能，显然与国际上认同的国家公园全然不符。

2008年至今，中国又兴起一轮“国家公园”改革热。当年，云南省在国家林业局的支持下成立普达措国家公园，黑龙江省在国家旅游局支持下成立汤旺河国家公园。随后，各地的“国家公园”陆续成立，迄今中国已有至少十几个自称“国家公园”的地方。

然而，学者普遍的看法是，就像风景名胜区是以“国家公园”为名建立一种叫“风景名胜区”的旅游地一样，这一轮“国家公园”热潮，无非是建立了一种叫“国家公园”的旅游区或保护地。

2015年开始试点的国家公园改革，会有什么样的不同？

最美国土乱象

按照世界自然保护联盟（IUCN）的定义，保护地是通过法律及其他有效方式，用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的土地或海洋。

受前苏联国家禁伐林的影响，中国在1949年后便开始设立以科学研究为目的的自然保护区。1956年10月，国家林业部草拟《天然禁伐区（自然保护区）划定草案》，并在广东鼎湖山建立了中国第一个自然保护区。

1956年到1978年期间，自然保护区的年增长量不到2个，与鼎湖山类似，主要保护的是野生生物和森林生态系统，科学家作为主要的建设推动力，政府没有专门的主管部门，也没有形成相关法律法规。

“文革”结束后，自然保护区设立工作慢慢得以恢复。1994年《自然保护区条例》颁布后，明确了政府的管理角色，中国自然保护区建设一下子进入“抢救型建设”阶段。自然保护区的新建数量和规模，被视为部门和地方政府政绩考核标准之一，自然保护区数量年增长量一度高达数百个。

2006年后，随着国家政策的调整，新设自然保护区的狂热出现急速降温，自然保护区才进入平稳发展的调整阶段。

1949年以来，中国官方已经建成各类自然保护地8000多处，自然保护地面积占国土面积超18%，数量和规模远高于发展中国家自然保护地的平均水平。

8000多处保护地中，2600余处为各类自然保护区，在面积上则占所有保护地的绝大部分，达国土面积的15%。这些自然保护区由环保部门任综合管理部门，同时按照资源属性，分别交由林业、环保、农业、国土、海洋、水利、城建等十多个部门管理，其中林业部门主管的自然保护区无论在数量抑或面积上都占据绝对优势。

“环保和林业之于自然保护区的管理，就如联合国和美国之于国际事务上的影响力一样，虽然环保是所有自然保护区的综合管理部门，但林业无论是管理能力还是资金配置上，都比环保发挥着更大的作用。”国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨告诉财新记者。

为增强本部门的影响力，其他管理部门也并不甘心在自然保护地资源的跑马圈地中败下阵来。除自然保护区外，上世纪80年代以来，中国以部门为主导，新建了总共近十类保护地类型，如住建部门主管的风景名胜区、城市湿地公园，林业部门主管的森林公园，国土部门的国家地质公园，水利部门的水利风景区，等等。

除自然保护区、风景名胜区由国务院直接审批并出台有相应条例外，其他保护地都是依部门规章甚至是在没有依据的情况下于近些年设立。

快速增加保护地数量和面积成了这些部门的主要追求，毕竟在短期内，或者说官员任期内，这两项指标可以在较低成本下实现直观的快增长，而保护地质量的改善需要长期过程，同时也难以以数字衡量比较。

因此，在保护地资源有限的情况下，不少地区出现“一地多牌”的现象。如四川九寨沟地区，就集结了国家级自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、国家5A级旅游景区、国家地质公园等至少5块招牌。

这一结果的背后是“史上最严保护条例”的彻底失败。国务院于1994年颁布的《自然保护区条例》将自然保护区分为核心区、缓冲区、实验区，并规定核心区内禁止任何单位和个人进入，缓冲区只准进入从事科学研究观测活动，而实验区可以从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游等活动。

“1994年的《自然保护区条例》是一部不科学的条例。”苏杨说，中国自然保护区的核心区内本身就有数百万人口，条例规定不得任何单位和个人进入，完全是不切实际的。正因为这些不切实际之处众所周知，加上条例本身法律效力不大，在具体实施时，各地都对它置若罔闻。

苏杨在一篇论文中指出，全国超过一半的保护区管理只维持在简单的看护水平，37%的自然保护区未建立管理机构，26%的保护区未配备管理人员、未能开展野外巡护。超过一半的保护区自行开展旅游经营，但其中仅有不到20%开展了科普活动，近一半的保护区却因旅游经营而造成污染。

更富争议的是，自然保护区的范围界限和功能区划常常为配合开发建设的需要而擅自变更。2001年时，为了油田开发需要，山东省黄河三角洲国家级自然保护区的核心区被迫多次搬迁，原核心区、缓冲区改为了实验区。因为2022年冬奥会的举行，北京小海坨松山自然保护区的范围调整则是其中最新的一个案例。

中科院动物研究所副研究员解焱指出，现在中国自然保护地体系的另一个问题是零散、分割，没有联络。“自然保护区一般就几百平方公里，风景名胜区更小，十几平方公里。在保护生物多样性、生态完整上起不了作用。”

比如东北虎，一头雌性东北虎的活动范围在450平方公里，保护这个物种需要数千甚至上万平方公里的完整保护地，但在珲春，三个分割的自然保护区总面积也只有1000平方公里。

理想中的中国国家公园体制建设，应该打破这种保护地的分割局面，形成面积达上万平方公里的国家公园，对中国典型的生态系统和生物多样性作完整保护。

国家公园改革试点

2015年3月，中国涉及保护地管理的13个部门的相关负责人被国务院召至一处，共同商定试点改革方案。

国务院任命国家发改委牵头13个部门，选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市开展国家公园体制试点，每个试点省市选取1个区域开展试点。目前已经确定的试点区，包括福建武夷山、浙江开化、湖北神农架、青海三江源玛多，其他省市试点区尚不明朗。

按要求，试点省市选择的具体试点区域，需满足代表性、典型性和可操作性，要确保通过试点取得的经验具有示范作用，可复制、可推广。保护地交叉重叠、多头管理、自然生态系统被人为切割、碎片化比较严重，保护问题比较突出的区域，可作为重点选择对象。

2015年6月8日，国家发改委和美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》，保尔森基金会将为由发改委牵头的为期三年的中国国家公园体制试点提供智力、技术等方面的支持。

保尔森基金会环保总监牛红卫对财新记者说：“我们希望通过国家公园这样一个没有争议的、富有建设性的议题，在中美两国间实现合作，扩大两国的共识，减少两国在一些议题上的分歧。中美作为两个最大的经济体，应该共同承担起保护好地球人类家园上，能够支撑人类可持续发展的最精华的部分。”

按照发改委2015年初下发的《建立国家公园体制试点2015年工作要点》要求，各试点省市于7月底前报送试点实施方案，9月底前，由13个部门相关领导组成的国家公园体制试点工作小组要完成实施方案的审查工作。

截至目前，具体实施方案仍未出台。10月23日，国家发改委与美国保尔森基金会在北京举办“国家公园体制研讨会”，此前数日，国家发改委派出团队赴云南考察国家公园试点。

财新记者今年8月上旬致电参与武夷山试点方案制定的有关人士，被告知武夷山试点实施方案仍未最终确定，一些争议点尚待解决，已经延迟报送日期。

国家发改委发言人对财新记者表示，目前试点方案进展不便对外公布，稍后将举办通气会，统一发布消息。

在一些专家看来，这次试点就是对未来中国保护地整体改革方向的试探。之所以方案出现难产，是因为地方制定方案也是摸石头过河，完全没有先例可考，在过程中才慢慢暴露出一些前所未有的问题。

“这次试点最主要的任务，是充分发现建立中国国家公园和保护地体系到底会遇到一些什么问题、困难，需要梳理哪些关系，这些问题、困难、关系现在的实际状况如何，体制机制究竟有哪些弊端，又有哪些固化利益的藩篱需要突破。”从事了多年保护地研究的清华大学建筑学院景观学系主任杨锐说。

在各方讨论中，对未来中国国家公园制度达成的共识是，中国的国家公园制度不可能以任何一个国家的国家公园模式为模版，要走自己的中国特色之路。

美国国家公园模式历史悠久，被认为是世界上最好的国家公园模式之一，但美国荒野文明和中国农耕文明不同，美国在保护地土地和社区利益上不存在中国这么大的压力，两国在中央-地方政治上也有不同的关系诠释，因此中国不可全盘照搬。

屡败屡战的教训

回顾一下中国保护地改革的两场败局，或许有利于真改革的上路。

第一场败局是试图按照国家公园管理的风景名胜区。

1979年，中国住建部门对照美国的国家公园管理局，设立了风景名胜区管理办公室，诸多随后设立的国家级风景名胜区的英文被译为“National Park of China”（中国国家公园）。

“目前的风景名胜区还算不上真正意义上的国家公园，因为后者的含义中，公益性是很重要的。但目前的风景名胜区一张门票动辄上百块，达不到这个要求。”杨锐对财新记者说。

建设部门相应的法规条例《风景名胜区条例》却在27年后才姗姗到来。风景名胜区内过度开发商业项目的情况已经相当严重，造成了污染甚至不可修复的破坏。不少国家级风景名胜区内甚至建起了别墅和高尔夫球场。条例生效后，这些行为也未能得到拨乱反正。

第二场败局是2008年至今出现的“国家公园”热潮。

2007年6月21日，普达措国家公园在云南香格里拉县正式挂牌，迪庆州政府称其为“中国大陆首个国家公园”，这惹来一片争议。

当年参与普达措国家公园筹建的专家对财新记者表示，出于一些经济、体制原因，普达措在不少方面达不到国际上国家公园的共性定义，但普达措依然是目前中国大陆上惟一一个最接近国家公园的保护地，并在一定程度上在开发和保护的平衡间发挥了积极作用。

普达措最早确实也是在美国专家组的协作下，按照美国国家公园的模式去建的。1996年，丽江出生的牛红卫和美国大自然保护协会（The Nature Conservancy）的几名专家一道来到云南，主动为当地官员们介绍了国家公园概念。

2006年，云南省迪庆州政府在中美专家的协助指导下，通过自治州地方立法将碧塔海省级自然保护区和属都湖风景名胜区合并，成立普达措国家公园，并建立了正县级的“普达措国家公园管理局”。

西南林业大学生态旅游学院院长叶文告诉财新记者，迪庆州作为自治藏区，在操作上拥有较大自主空间，是普达措国家公园能够做起来的一个重要因素。但反对人士认为，地方政府没有权限批准国家公园，因此普达措公园不应被视为中国第一个官方的国家公园。

据知情人士透露，当年国家层面上，环保、旅游部门都在私底下支持云南进行国家公园试点，而林业是当时反对声最强的部门。

但剧情在2008年出现逆转。10月，国家林业局突然率先以国家部门的身份承认了普达措国家公园，并批准云南省作为国家公园试点省。这一举措让环保、旅游部门十分不满。

同年12月，环保部、国家旅游局召开新闻发布会，宣布在黑龙江成立汤旺河国家公园，欲与林业局支持的普达措争夺“中国大陆首个国家公园”的品牌。而按照权属，汤旺河一带的自然保护区、森林公园都是由林业部门管辖的保护地。

“国家林业局最后支持云南省搞国家公园，也并不是真的觉得这是一件好事，而是从部门利益出发的考虑。”上述知情人士表示，林业局挂牌后，原来在摸索中的国家公园模式又被重新纳入自然保护区模式，起草的国家公园技术规范，也和林业系统下自然保护区管理并无区别。普达措就此和真正的国家公园渐行渐远。

现实中，不论是否名副其实，国家公园在中国早已成为一块“金字招牌”。2006年至2007年云南省迪庆州普达措国家公园试运营期间，门票收入飞涨至1.2亿元，整体收入逾2亿元，而原来的碧塔海和属都湖景区一年总共只有五六百万元的收入。黑龙江汤旺河国家公园获环保、旅游部门批复当年，门票收入达到180万元，是前一年门票收入的3倍。

秦岭主峰地太白山的索道观光车。 滨海之光/视觉中国

眼见如此高的利润，各地、各部门早已对“国家公园”招牌热切期待。各种形式的地方试点，从2006年起雨后春笋般冒出，包括陕西秦岭中央国家公园、四川红原大草原、汶川国家公园、贵州黄果树国家公园、新疆喀纳斯国家公园、青海坎布拉国家公园等。

新疆喀纳斯湖畔的游牧人家。 周智勇/东方IC

专家们认为，简单地将原先的自然保护区、风景名胜区换上国家公园的招牌，称不上真正的国家公园，是挂羊头卖狗肉。

“国家公园，怎么能由省里挂牌？怎么能由某个部委挂牌？那明天是不是我家门口也可以自己挂牌‘我家国家公园’？各地的试点非常混乱，泥沙俱下，国家这次总算统起来了。”苏杨说。

难平的部门利益

要改变“九龙治水”的格局，难免要触碰到每条“龙”的利益。部门与部门之间利益的博弈，让尚在探路阶段的国家公园制度建设变得更为错综复杂。

2014年10月，国家发改委牵头起草的国家公园体制建设方案和试点方案送交到国务院。当月下旬，与保护地相关的国家主管部门和学者，在“生态文明建设与国家公园体制论坛”上再度吵成了一锅粥。

四个月后，国家发改委下发《国家公园体制试点2015年工作要点》和《试点区试点实施方案大纲》两份文件的征求意见稿。28天后，国家发改委就定下了正式文件。知情人士透露，这是发改委硬着头皮做的，“再吵下去，国家公园试点的事情就遥遥无期了。”

这一次国家公园的提出，难免不让人想起五年前《自然遗产保护法》难产背后的“暗战”。

2006年，为替代形同虚设的《自然保护条例》，全国人大环资委起草了《自然保护地法》（草案意见征求稿）和《自然保护区域法》（草案意见征求稿），期望其能够成为保护地领域的“宪法”。2010年，全国人大环资委主任换任后，又主持制定《自然遗产保护法》（草案意见征求稿），将自然遗产的说法替代了自然保护地、自然保护区域。但三部草案后来都没有下文。

苏杨对结果十分惋惜：“这部法律（《自然遗产保护法》）制定得已经相当合理，诸如‘动态保护’等先进理念都用进去了，但最后没有通过，让（自然保护区）条例仍然维持到了现在。”

有学者指出，从“自然保护区”到“自然保护地”再到“自然遗产”的文字游戏，背后决定的是立法后获益的部门到底是林业、环保还是住建。

类似的分歧、干预所形成的阻力，在国家公园体制试点工作中一样存在。识者认为，此次改革能否成功，关键是看能否走出利益格局，否则将沦为又一次利益争夺。

IUCN驻华代表朱春全对此表示担忧：“有一部分人，他们的动力和倾向还是为牟取部门利益、个人利益，这个出发点是有问题的。对于他们来说，这就是一个重新洗牌、重新攻占地盘、重新把一些本来不属于他们管的地方再纳入自己部门管辖范围并固化下来的机会。”

做了多年国家公园保护地研究的杨锐，自嘲自己已从一个乐观主义者变成悲观主义者，但即便如此自己还要继续呼吁并推动大家去达成这件功在当代、利在千秋的事情。

“现在最难的是人们真正突破各种形式的部门利益、地区利益和个人利益，真正站在全民的角度，站在后代的角度，站在几千年的时间尺度，站在看似无声的山、水的角度，只有这样国家公园才能成功。”杨锐说。

改革的三条路

财新记者采访的多名专家，为中国式国家公园梳理了三种可能的路径。

一类是搁置自然保护地管理中的现状问题和矛盾，在现有的中国保护地体系上“床上叠床”，寻找符合资质的保护地，将之改成国家公园。这是相对简单的“捷径”，能够单独而快速地建立起大规模的国家公园，但遭到诸多学者的强烈反对。

杨锐认为，这只是换汤不换药，在名义上更换一下风景名胜区的招牌，或者是本来还处在严格保护下的自然保护区的招牌。后者的情况更值得担忧。“有些风景名胜区本来就已经过度开发、过度旅游了，换成国家公园，最多是原地踏步。我更担心那些确实应该严格保护的自然保护区，在大家对国家公园的曲解下，反而遭受不可恢复的破坏。”

IUCN驻华代表朱春全也认为，不能仅仅引入一种叫做国家公园的新保护地类型。“自然保护地本来就是一锅浑水了，你再丢进来一块‘国家公园’的泥，这是在没有解决问题的前提下，又引入了新的问题，越搅越浑。”

第二类路径就要求全面理顺自然保护地管理体制，建立 “国家公园与自然保护地体制”。这意味着对中国全部170万平方公里保护地管理的一场彻底的改革，被视为“激进派”路线。

杨锐建议，在生态保护大部制背景下，在中央政府层面重组成立“中国国家公园和自然保护地管理局”，在省、县两级政府重组成立“自然保护地管理局”，赋予上述管理局规划编制权、保护项目和设施建设审批权和其他相应的执法权。其中，设定国家公园数目60个至80个，由中央政府行使国家公园所有权，运作资金必须由中央建立长效财政机制来主导支持，体现“国家”和“公”益性。

还有一些学者考虑到了更多现实问题，认为应当走一条相对温和的改革路径。

苏杨认为，一些试点省在试点文件发布后参与热情不高，有的重要保护地甚至不愿被列为试点单位。而在资源产权制度还难以作较大调整的情况下，各级政府的支持才是改革的基础。基于这样的现实，他认为，要避免过分激进的改革方式，国家公园体制建设必须分阶段完成，前期只能抓大放小，保持既得利益结构的情况下选择性调整体制机制。

“考虑体制改革的方向是统一、规范、高效，而全民公益性是改革结果之一，如果在改革初始阶段不强调全民公益，尤其是不动地方政府的重要财源——景区门票，地方政府就会有参与的积极性，并在统一管理上进行更大的体制突破。”苏杨说。

对于全面梳理保护地体系，苏杨认为也不能操之过急。“国家公园是中国保护地体系中的龙头，要梳理保护地体系，先要抓好龙头。”

土地、原住民与钱

中国保护地改革，其难度称之为千头万绪也不为过。制度改革之外，三大现实问题也不容回避，分别是土地、原住民与钱。

不管走哪条路径，土地制度都是中国国家公园体制建设绕不过去的拦路虎。

拿自然保护区来说，截至2003年底的数据显示，80%以上的自然保护区存在着土地权属及相关问题，而有近五分之一的自然保护区没有关于土地所有权、使用权等产权方面的任何统计。

同时，由于中国保护地内本身就居住着大量居民，围绕土地权属问题，保护地和社区居民之间的矛盾存在已久。其中以严格保护的自然保护区为典型。自然保护区坚持“一草一木不能动”的政策，使得当地居民失去了生计，由此自然保护区与周边社区的关系尤为紧张。

2013年，海南省白沙县男子王某因非法侵占鹦哥岭省级自然保护区近10亩林地，用以种植玉米、花生等经济作物，白沙县人民法院以非法占用农用地罪，对其判处有期徒刑8个月，并处罚金1000元。2014年，安徽省金寨县天堂寨镇某村生产队长叶某，因盗伐国家级自然保护区48株林木以在树桐上种植天麻而被批准逮捕。

类似的案子在多数保护区几乎都发生过，而在人口密度更大、以集体土地为主的中东部地区，这样的冲突更为频繁。自然保护区受经济发展的压力也更大。

“现在是中央政府出手，把国家最好的土地从农牧民手里赎回，归全民所有的最好时机了。”杨锐说。

杨锐算了一笔账：拿武夷山来说，60%的土地承包给了农民，要把土地权全部收回，可能要花5亿元。如果中国将来建立60余个国家公园，在土地上可能最多花300亿元。“这可能只是长江三峡大坝工程或者南水北调工程耗资的几分之一，却让这些土地能够真正做到全民共有，解决了13亿人和13亿人后代的问题。这实在是一笔划算的投资。”

但显然，土地制度问题历来是中国最难解决的问题之一，赎买土地说起来容易做起来难。

第二个问题是，未来划为国家公园的地域内的原住居民要不要搬走？国际上有搬的，也有不搬的，没有统一模式。中国包产到户政策以及人口密度高的现实，加剧了这一难题。

美国国家公园管理局退休专家Doug Morris 在武夷山考察时一再澄清，国家公园内的居民不需要搬走。虽然在美国国家公园早期，联邦政府也通过赎买土地，把一些原住民搬了出去。但美国土地买卖遵循自由交易原则，需要买卖双方自愿，悠胜美地国家公园后来就有两个“钉子户”社区，就只能任由他们留在公园里了。但后来发现，通过合理的管理手段，社区和公园可以共存，甚至共荣。

在牛红卫看来，当地居民的生活生产方式，本身也是国家公园的保护对象之一。

“这对于中国来说，其实是一个好消息。”牛红卫说。从经济上来说，在一个人口密集的国家，搬迁老百姓的成本会很高。从政治上来说，如果强迫祖祖辈辈居住在一个地方的百姓外迁，也不符合以人为本的原则。

“至少我们保尔森中心认为，有中国特色的国家公园，肯定要在这方面做出尝试，充分尊重当地老百姓的意愿。他们不愿意搬出，那么在划国家公园的时候，就要合理地区分。”牛红卫说。

改国家公园，从重旅游开发转向重生态保护，钱从哪来是最现实的问题。苏杨表示，中央政府的财政支付事权未能到位，是导致如今保护地进行违法商业开发的重要原因。

2005年数据显示，中国各级政府对自然保护区的年总投入不足8亿元，折合每平方公里投入不到70美元。世界保护区委员会于上世纪90年代中期开展的调查显示，其时发达国家对自然保护地的年均投入就已达到每平方公里2058美元，发展中国家的平均水平也在每平方公里157美元。中国的投入甚至不及十年前世界平均水平的十二分之一。

知情学者透露，目前的国家公园试点方案中，没有明确中央政府出钱支持。