关注森林 生态旅游

建设森林公园,发展生态旅游业是建立面向21世纪现代林业必不可少的重要内容。发展森林资源旅游业不仅能够创造远远高于经营林木商品的经济价值,而且还显示出了极大的生态效益和社会效益,为国家的经济建设和人民生活水平的提高做出了巨大贡献。但是必须清醒的认识到,在森林旅游事业发展方面还存在着不小的差距,森林公园的发展还仅仅停留在数量的快速增长上,“硬件不硬,软件太软”、发展资金短缺、森林资源维护不足等问题普遍存在。最主要的原因是我国目前森林公园管理体制的缺陷。因此,从分析我国森林公园管理体制存在问题入手,提出了森林公园建设和发展应采取的对策。

1我国森林公园经营模式及其存在问题

我国森林公园长期以来处于“事业型编制,企业化管理”的经营模式中,导致我国森林公园畸形发展。其存在问题主要表现在以下几个方面:

1.1旅游资源的过度使用和浪费

现有的经营模式,使我国森林公园既是资源的管理者同时又是经营者。他们既“忙”经营又“忙”管理,“两头忙”却两头都忙不好。作为管理者,森林公园代表国家或集体的利益,管理森林旅游资源,实现资源的保值与增值。作为经营者,森林公园无偿地占有使用着国有资源,尤其是为追求经济利益,其过度性的、甚至破坏性的开发,往往只是森林公园自己说了算,缺乏有效的监督制约机制。这样,使森林公园利用森林资源生产的旅游产品的成本低于旅游产品实际所耗费的资源成本,导致对旅游产品的过度供给和国家资源的浪费与损失。

1.2经营管理观念滞后,资金投入不足

在现有的经营模式下,由于森林公园大部分是由林场转变而成,人员还是原来林场的人员,其经营管理方式还是以前林场的模式,由栽树、护树、砍树到经营森林旅游业的观念还没有完全转变过来,缺乏懂经营会管理的专业人才,再加上经济上不能完全独立,不能成为自主经营、自负盈亏的企业。势必导致森林公园经营者把经营费用作为事业费和管理费转嫁到政府头上。而财政投入的逐渐减少使森林公园的基础建设和森林旅游资源的维护资金投入严重不足。

1.3市场竞争力差

在现有的经营模式下,森林公园并不是完全意义上的以获取经济收益为唯一目的的企业。由于政府干预森林公园的经营活动,致使森林公园不能完全自主经营,不能以市场需求为导向 ,旅游资源开发形不成规模,甚至开发出的许多精品、特色、参与性强的森林旅游产品也不能顺利地销售出去,正确的决策常常被修改或延迟执行,市场竞争力差。很多森林公园由于错误决策而使大量的资金投入不符合市场需求而成为无效投入。

1.4管理体制不顺

目前,我国的旅游资源分属于政府不同部门管理。国家风景名胜区,归口建设部门管理;历史文化名城及其他文物景区,归口文化部门管理;国家森林公园,归口林业部门管理;国家自然保护区,归口环保部门管理;国家地质公园,归口国土资源部门管理;国家水利风景区,归口水利部门管理,等等。这种分工管理格局,导致政府部门大多只能从本部门的业务角度去认识资源、管理资源。造成多部门管理同一个景区,结果是哪一个部门也管不好,造成资源的闲置和浪费。如湖南九嶷山国家森林公园,理应属于林业部门管理,但其中的九嶷山舜庙,开始由文化部门管理,后来成立了与旅游局平级的风景名胜区管理局,由他统管。结果风景名胜区管不好,文化局不好管,旅游局不便管,森林公园自身难保,无人管。使一个1992年批建的国家森林公园10多年来,观光、度假者寥寥无几,森林公园几乎名存实亡。

2我国森林公园应采取的对策

目前,森林公园经营方式存在的弊端,已不适应新形式下森林公园健康发展的需要,必须根据国情和WTO新形式进行改革。使森林公园按照现代企业制度规范发展,成为健全的市场主体。

2.1森林旅游资源的资产化

森林旅游资源只有作为资产对待,才能被拥有者和使用者在会计帐目中反映出来,森林公园才能将其纳入成本核算体系,进行经营活动的成本收益分析和核算。只有把森林旅游资源的消耗纳入森林旅游产品的成本中,重新界定森林旅游产品的价值构成才能够强化森林旅游资源在森林旅游生产要素中的突出地位,重新明确森林旅游资源与旅游发展的关系,有利于打破传统的“森林旅游是低投入、高产出产业”的观念 ,提高资源意识,努力走低消耗,高产出的效益型的旅游发展路子。

2.2森林旅游资源产权清晰化

森林旅游资源只有明确其产权主体,产权拥有者才有权利和义务去实现资源的保值与增值。产权拥有者可采取租赁、承包拍卖经营权等不同形式吸引更多的资金,吸引多种经济成分参与森林旅游资源的开发和经营,使闲置的资源得到高质量的开发。

2.3森林旅游资源所有权和经营权分离

森林旅游资源所有权和经营权分离是现代企业制度的要求,实行所有权和经营权分离就会使经营者和管理者的直接经济利益分割,产权关系清晰 ,权责明确。作为公园的管理者从“越位”到“归位”,从“缺位”到“到位”,把经营权放手给企业去做 ,集中精力对森林旅游资源开发利用实行强有力的宏观调控管理。公园作为企业法人除向资产所有者支付合理的使用费外 ,自主经营 ,不再受资产所有者的任何干预。

2.4理顺管理体制

旅游是一个系统,与旅游相关的部门,无论是文化还是城建,林业还是宗教,环保还是水利,都必须是目标一致,在保护好资源的前提下,走保护开发、永续利用、可持续发展的路子,最大限度地发挥其经济、生态和社会效益。当前,要尽快解决政企不分、事企不分、体制不顺、职责不清、多头管理、交叉管理等现象,建立起适应市场经济要求的管理体制。