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克鲁格国家公园一景

1872年3月1日，黄石国家公园被正式命名为保护野生动物和自然资源的国家公园，成为世界上第一座国家公园。

在过去的100多年里，国家公园的概念先后在上百个国家和地区落地生根，在全世界现有的13万多个自然保护区中，已有各类国家公园数千座。有观点认为，国家公园是现代文明社会的一种标志。

2013年底，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出建立国家公园体制；2014年底国务院正式批复了《建立国家公园体制试点方案》；2015年6月9日，国家发展改革委发布消息，已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市开展国家公园体制试点。

今年4月13日下午，青海省委省政府召开动员大会，正式启动三江源国家公园体制试点。备受瞩目的国家公园体制正式进入中国百姓的视野。

国家公园体制与中国现有的九大类自然和文化遗产地管理体系有何不同？未来的运营中将怎样处理保护与开发的关系，广大游客最关心的旅游功能又将如何体现？

首次上升到国家层面

尽管真正意义上的国家公园体制试点才刚刚开始，但是在这条路上的摸索早已进行。

34年前，国务院审批第一批44处风景名胜区，最终确定名称为国家重点风景名胜区，其规划配置都是按照国家公园体系设计的。著名旅游专家、中国未来研究会旅游分会副会长刘思敏在接受本报记者采访时指出：“国家重点风景名胜区的英文名称就是NationalPark（国家公园）。”中国风景名胜区协会副秘书长周雄也印证了这一点，他指出，在筹建国家重点风景名胜区之前，曾与美国的相关部门交流，可以说，整体规划和体系都向他们借鉴了经验。

2006年，云南省迪庆藏族自治州建立了香格里拉普达措国家公园试点；2007年，多地地方提出建设国家公园的构想，如陕西的秦岭中央国家公园、四川汶川国家公园、贵州的黄果树国家公园、新疆的喀纳斯国家公园等。

2008年6月，云南省被国家林业局作为国家公园建设试点省份，以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作；同年9月，黑龙江汤旺河国家公园获得环保部和国家旅游局的批复开建，被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。因此，2008年也被视为我国最早开展国家公园试点年。

“与之前的尝试最大的不同在于，此次国家公园体制试点上升到了国家层面。”刘思敏指出，目前我国自然和文化遗产地的管理权限，分散于相关部门和地方政府，缺乏统一的管理机构。例如，风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土资源部管理；水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。

保护与开发需平衡

刘思敏指出，此次进行国家公园体制试点，可以说是国家发展到一定阶段的产物，包括经济发展水平和人们的思想观念。“建立国家公园体制需要遵循环境保护、资源保护、代际公平这几个原则。”刘思敏说，所谓代际公平，就是既能让当代人体验，又能给子孙后代留下东西，因而，既不能过度开发，也不能一味保护。

在这一点上，北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎教授持同样观点。“害怕过度开发，不是回避旅游的借口。国家公园的性质决定其既要严格保护，也要好好利用。”吴必虎说。

全国政协委员解振华在两会期间接受记者采访时指出：“要建国家公园的体制，它的目的主要是保护我们国家的生物多样性，保护珍稀物种，为我们子孙后代、为经济社会可持续发展来保存下一批珍贵的物种资源和良好的生态环境。”去年6月，在生态文明贵阳国际论坛上，国家林业局动植物保护与自然保护区管理司司长张希武发言时中强调，建立国家公园体制必须把握正确方向，如果以旅游开发为主要目的将严重背离中央决定精神，导致对自然生态系统和野生动植物的干扰和破坏。

“中国现有的‘国家公园’更多的是一种品牌管理，更多的是考虑这块‘招牌’对于发展旅游业的推动作用。”刘思敏说，而国家公园体制一定不是以旅游开发为目的的。张希武也引用保尔森基金会的说法指出，在中国目前的条件下，一个国家公园的建设变成了旅游开发区，那将是灾难。

面临的难点

刘思敏指出，未来有些著名景区也有可能纳入国家公园体制建设，对于这样一批在“谁投资、谁受益”政策下，由地方政府、国有企业或是民营公司等投资建设起来的景区，如何顺利转型为国家公园，是一大难点。

刘思敏指出，纳入国家公园管理体制之后，这些景区本身的经济功能要被剥离。“这些景区已经成为地方旅游经济的火车头，在转型过程中将会涉及很大的利益调整。投资主体的利益如何保证，不论是回购还是赎买，都将是很大的投入，谁来承担？”

为此，刘思敏提出可以建立国家公园预备清单制度。所谓预备，即成为真正国家公园的一个过渡阶段。例如，日本的自然公园系统就是由国家公园、准国家公园和都道府县自然公园共同组成的。

建立国家公园预备清单，意味着是过渡期内的一种与国家公园试点并行的特殊的景区管理制度。在正式实行国家公园制度的过渡期内，在完成预备清单筛选的基础上，明晰入选景区的产权，正式授权地方政府托管，明晰责权利，执行以“合理成本 合理利润”为原则的门票定价机制，并仿效上市公司按年度公布经过第三方审核的财务数据，将其经济运行情况置于全社会监督之下，兼顾游客、管理者和地方政府等多方利益，最终，在国家公园成功试点的基础上，在过渡期结束后，让预备清单中的景区一次性或分批升级为真正意义上的国家公园，由中央政府承担国家公园的开发与管理的责任。