关注森林 生态旅游

    作为现阶段国内外研究的新课题，森林生态补偿是近年来世界各国关注的热点和焦点。国际上对于生态补偿的研究主要包括生态补偿的理论基础、内涵、补偿方式和补偿标准，从补偿的科学领域来看主要集中在森林、流域上下游、景观生态、土地、生物多样性、矿山等领域。我国关于森林生态补偿机制问题的研究虽然起步较晚，但很快受到了政府的重视，我国的森林生态补偿研究主要侧重考虑森林生态补偿政策的实施和管理相关方面的问题，以理论探讨为主，而对生态补偿的探索渠道、补偿机制、落实补偿的公平性、提高补偿基金使用效果等方面缺乏系统的研究。然而，无论是国内研究还是国际研究，目前对森林生态补偿理论的研究还处于探索阶段，没有形成权威的阐释。
    建立森林生态效益补偿基金制度，是落实科学发展观的重要举措，是推进林业历史性转变的重大突破，是贯彻“以人为本”、保护森林投资经营者合法权益的具体体现，也是解决“三农”问题的重大步骤。
一.目前湖南省森林生态补偿存在的问题
（一）补偿资金来源单一
   现行的公益林补偿是以森林生态效益补偿基金形式来实现的，森林生态效益补偿基金是以公共财政预算形成的，因此，公益林的森林生态效益补偿渠道单一，全省国家级、省级公益林2011年补偿面积达到了7119.09万亩，公共财政年支出的森林生态效益补偿基金达到67336万元，因为重量大，今年省政府同意每亩提高2元标准，需要增加省财政资金近1.5亿元，对经济相对落后的我省来说，财政压力很大。而另一方面，森林生态效益是社会公共产品，理应由谁保护谁受益，谁受益谁补偿。应该通过多渠道的补偿来实现，减轻财政压力，增加补偿投入，提高补偿标准。
（二）补偿标准偏低
    一是补偿标准与生态公益林的成本投入相差甚远，林农的积极性不高。生态公益林的成本投入为640元/亩左右，而政府对森林生态公益林的补偿仅为10元/亩，森林生态公益林成本投入远远超过对其补偿标准。二是对公益林的补偿相对商品了的经营来说收入相距较大。离林农的期望差距大，林农对生态公益林保护的积极性不高。目前湖南省对森林生态公益林的补偿每年每亩只有10元，而经营商品林的每亩每年在150元左右，差距甚远，难以调动森林生态公益林林权所有者的积极性。三是现行的补偿标准与生态公益林提供的生态价值及其不相称，这样也在一定程度上损害了生态建设和公益林的保护。公益林生态补偿，是以外部性理论、公共产品理论、生态价值补偿理论、可持续发展理论作为理论基础。当前，我国现行的森林生态补偿制度中还存在着补偿标准偏低、补偿对象积极性不高、补偿结构不尽合理，实施效果不够明显、部分省县市补偿基金管理不规范、补偿政策和补偿机制缺乏灵活性等问题。森林公园资源是有限的，人类在开发利用森林资源的同时，必需对其进行合理的生态补偿，并且通过生态规范的束缚，达到森林公园旅游区生 态、社会与经济和谐发展。同时。构建和谐、合理的生态补偿机制，也是经济社会可持续发展的必经阶段，有于构建和谐社会，促进人与自然的和谐发展。建立湖南 省森林公园公益林生态补偿制度的思考
（三）补偿结构不尽合理，实施效果不够明显
    现行的补偿政策是平均化补偿，不分林种，不分地类，不分等 级，不分区位全部按面积统一一个标准，没能体现优质优价，也没有体现保护等级的差异，因此没有体现补偿的公平性，一道坎，一道切。而另一方面，补偿标准 中，补助性比较高，公共管护比重低，补偿的重量大，单位面积补偿标准低，近十年的森林生态效益补偿，人均获得的补偿基金仅有1300多元，这种补偿结构的 不合理，直接导致林农和管理部门的积极性都不高，补偿基金绩效不明显，也势必影响到了部分林农的利益。
（四）部分县市补偿基金管理不规范
    一是县级滞留基金的现象较为普遍，2011年省级核查的47个县大部分没有按照规定及按付资金，2011年全省中央林业专项资金自查中，县级财政滞留 2011年中央生态公益林补基金29737万元，为当年应拨53748万元的55.3%，2012年审计厅对资兴市等8个县进延伸审计的结果是生态公益林 资金到位率只有47.72%。其中5个县到位率为0。二是部分（市、区）存在截留挪用补偿基金现象。
二.完善湖南省森林公园公益林生态补偿机制的措施
（一）探索多渠道的生态补偿机制，提高补偿标准
    为提高地方政府和重点公益林所有者的积极性，从中央到地方各级政府政府已作了一些有益的探索，中央财政从2010年起对国家发改委和环保部定的国家重点生态 功能区实施了财政转移支付，我省有35给县区列入转移支付范围，获转移支付金额达到30多亿元。长沙市对重点公益林补偿提高到每年每亩30元，郴州市对城 市周边的生态公益林补偿提高到每年每亩20元。省政府拟对国家级、省级公益林2012年每亩提标2元。对于如何建立完善的生态补偿机制，每年的人大、政协 代表也提出了很多建议，国家发改委于2011年3月下发了《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》（征求意见稿），目前尚未正式实施。省委、省政府对此高 度重视，2012年4月20日发布的《绿色湖南建设实施纲要》中明确提出了“建立完善生态效益补偿机制。按照谁保护谁受益、谁受益谁补偿的原则，实施区域 补偿、流域补偿和要素补偿，以点带面，循序渐进逐步建立覆盖全省的生态效益补偿制度”。生态补偿机制涉及的问题很复杂，包括资金来源、补偿区域、补偿对 象、补偿标准的确定等，目前还没有看到一个完整的建议方案，需要在实践中不断探索和完善。
（二）完善补偿方式
    公益林生态补偿的目的不仅仅 是依靠简单的补偿来实现的，而是应该根据各个省份不同林地的实际情况为公益林经营者或所有者提供“补偿，让这种发展可持续下去，具体问题具体分析的补偿方 式来提高生态公益林经营者或所有者的劳动积极性。在培训和技术方面中央政府和各地方政府应该为公益林经营者或所有者提供支持，使得生态公益林的经营者或所 有者的水平和素质都有所提高，从而提高他们的收入。从湖南省林区的经济发展情况和补偿机制的实施状况来看，补偿方式可以主要采用货币补偿。
（三）实行分级分类差别化补偿，落实补偿的公平性
    不同林种，不同地类的生态效益存在明显差别，管护要求也不一样，但在目前各级财政有限的情况下，实行分级分类差别化补偿上有些困难。但各地可以进行试点探 索，郴州市对城市周边的生态公益林提高到每年每亩20元就是一种很好的尝试。要根据不同情况尽快制定公益林资源评估的统一办法，从林龄、树种、蓄积量、保 护等级等，对公益林资源进行评估，从而建立完善的价值评价体系，得出合理的补偿标准，做到“按质论价、按价补偿”。
（四）加强补偿资金管理，提高补偿资金使用效果
    目前，中央和省级生态公益林补偿基金在我省林业投入中资金重量排名第二，资金量大，涉及范围广，管理难度大。资金管理好坏关系到政府形象和人民群众的切身利 益，也事关各级干部的政治生命。各地要严格按湖南省财政厅、湖南省林业厅《湖南省实施<中央财政森林生态效益补偿基金管理办法>细则》和湖南 省林业厅《关于生态公益林森林生态效益补偿基金全面实施“一卡通”发放的通知》的规定，严格基金管理，确保基金和干部的安全。对基金管理中存在的问题及时 向省林业厅提出完善建议。
（五）完善公益林管理绩效评价机制
    财政部和国家林业局今年将我省列入全国生态效益绩效评价试点省份之一，各试点 县要认真按照要求开展绩效评价，通过绩效评价，进一步规范我省补偿基金的管理，按财政要求，要将绩效评价结果与资金安排挂钩。对评价工作中存在的问题和经 验要及时总结，进一步完善评价试点方案，以利于全省乃至全国生态公益林绩效评价工作的开展。
三.结论
    随着对公益林生态补偿机制的研究，人 类对林业的需求发生了重大变化，由原来只需为社会提供木材等林产品转向不仅需要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态环境、保障国土生态 安全的需要，生态需要已成为社会对林业的第一需要。这就要求以提供木材等林产品为主要经营目的的传统林业在经营机制和政策上进行重大调整，实施以生态建设 为主体的林业发展战略和新的林业分类经营机制。